“两山”理念提出15周年 | 南山国家公园：探索南方丘陵山地自然保护新模式 -凯发网站

2020年1-2月，据湖南南山国家公园体制试点区候鸟野外观测站监测，过境候鸟数量、种类分别达104种90.7万只，较2019年同期增加9万余只，为历史新高。

境内过境候鸟数量创历史新高，是试点区建设成效渐显的具体体现。

南山国家公园体制试点区山清水秀

2020年4月27日，始于2018年4月28日的两年封禁到期。两年内，试点区通过对十万古田、金童山、十里平坦3处区域实行封禁管理，加快生态环境自然和人工修复，吸引了中华沙秋鸭、鸳鸯等珍稀鸟类前来安家落户。

“得益于国家公园体制试点，我们在大山深处迎来了新的发展机遇。”谈及试点区4年建设历程，公园管理局相关负责人深有感触地说。

自然资源独特丰富

2016年7月，湖南南山国家公园体制试点区设立，主要由城步县域内原湖南南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园4个国家级保护地整合而成。

试点区总面积635.94平方公里，下辖7个乡镇36个村（居）、3个国有林场、1个牧场，有常住人口2万人。

通过严格保护、自然修复、体制机制改革等措施，力争把南山国家公园建成南方低山丘陵自然生态系统保护的样板、南方少数民族聚居地社区发展与生态系统保护互助共赢的样板、南方景观破碎化山地中具有重要保护价值的原生残余斑块保育修复的样板、自然资源资产集中统一管理的样板、国家公园资源全民共享的样板，是南山国家公园建设的总体目标。

十万古田杜鹃花海

南山国家公园体制试点区生物多样性丰富，有维管束植物224科904属2393种、野生脊椎动物31目100科337种，堪称生物物种和遗传基因资源的天然博物馆。

在这里，珍稀保护物种众多，有国家一级保护野生植物冷杉、南方红豆杉、伯乐树等，国家一级保护野生动物林麝、白颈长尾雉等。

作为南岭山地区域特征的代表，公园拥有我国中南地区规模最大的中山泥炭藓沼泽湿地、“东南亚第一近城绿色长廊”两江峡谷、保存最完整的中亚热带低海拔常绿阔叶林、南方最大高山台地草地草甸，涵盖了我国中南部山地森林、湿地、草地三大典型生态系统。

公园自然景观独特，生态系统代表性、原真性和完整性强，保护价值高、生物学意义巨大，是我国“山水林田湖草”生命共同体典型代表。

生态保护全面展开

试点以来，在完善管理体制运营机制的同时，具体采取7项措施，加强生态保护。

健全保护制度。根据《南山国家公园管理办法》，配套出台产业准入正负清单等各项制度、规程60余个，以行政规章为统领、专项制度为支撑的生态保护管理制度体系初步形成。

玉女溪瀑布

深化基础调查。试点区成立之初，大力开展自然资源及社会经济普查摸底，形成了《综合科学考察报告》成果。在此基础上，开展野生动植物调查，完善各物种种群数量、生境、栖息地等基础数据。试点区新记录植物342种、新发现2种，新记录动物59种、新发现3种，并捕捉到林麝影像，新发现冷杉种群1500余株、华南五针松天然古树群落3万余株。

加强生态修复。通过退出矿权区域自然恢复、退种退牧、生态修复项目建设等，恢复或修复林地0.5万余亩、草地1.6万亩，自然植被覆盖率由原来91%提高至92.7%。

千年苔藓——中山泥炭藓沼泽湿地

健全保护机制。出台《科研奖励制度》，建立科研站（点）6个和冷杉科研基地1个；设立候鸟通道保护等监测点、管护站12个；实行核心保护区全覆盖封禁管理；与广西龙胜等地签订湘桂边界战略合作协议，确保边界生态安全；制定《巡护管理制度》，实行分组分区包干，形成常态化机制；实现和城步县森林火灾联动应急机制，成立了应急分队；改革公益林管护制度，实现公益林护林员、森林防火巡山员、林业有害生物测报员“三员合一”。

实施产业退出。重点实施了矿权、小水电、风电、旅游开发四类产业退出，共退出矿权15座，退出小水电1座（2022年后续退出5座）、终止规划小水电1座，紧急叫停已核准风电项目2个、退出在建风电项目1个，退出旅游开发项目3个。

推行生态移民。结合易地扶贫，搬迁125户522人。已搬迁户家庭人均年收入8215元，较搬迁前增长14.9%。正在实施南山片区生态移民，计划再搬迁17户77人，10月底完成主体工程。

开展专项行动。主要有野生动植物保护、控违拆违、环境综合整治3项。查处野生动植物刑事案件28件，拆除违建15处2500平方米，白云湖水库退出营运船舶279艘、撤除网箱养鱼597个2.5万平方米、关停沿岸餐饮店16家。

社会参与覆盖面广

面向社会，实现共建共管共享是试点建设目标之一。

根据功能分区，制定了生产生活区域图，明确边界划定，重要地段设标牌标识。

出台《建设管理办法》等，严禁占用生态保护空间，严格社区建设批建程序，确保各类建设零违法、零违规。

为推进特色小镇和入口社区建设，出台了《社会协调发展管理办法》，依托南山景区旅游资源优势，启动特色小镇建设，计划投资10亿元。以访客集散中心打造为重点，启动实施了南、北两个入口社区提质改造项目建设。

生态公益岗位以购买社会服务方式运行，已吸纳建档立卡贫困户护林员429名，聘用环卫、游憩服务等公益管护人员20名，全部为当地居民，人均年增收1万元，带动千余名贫困对象就地脱贫。

试点区共有林地面积82.57万亩，其中集体林地54.36万亩，占65.9%。

为加强集体林地管护，将试点区内25万亩符合补充区划的集体林地，整体纳入生态公益林或天然林保护工程范围。

南山牧场

同时，推行集体林“三权分置”改革，在不改变林地、林木所有权及用途的前提下，按自愿原则，以每年每亩20元价格将经营权统一流转。

目前，已申请流转登记3000余户22.9万亩，完成兑付1077.2万元，户均流转面积76.3亩，林地统一管理比例达60%以上，流转农户年均增收3500元。

社区群众、社会公众积极参与，保障了试点区各项建设的平稳推进。

出台《特许经营管理办法》，引导社会企业参与特许经营，现已引进湖南海南商会相关企业参与游憩特许经营，并签订了《战略框架协议》；与南山牧业公司签订协议书，形成了“企业 基地 农户”奶业特许经营模式。

鼓励当地居民自主创业，从事特许经营，现有游憩农家乐达120余家、从业居民1100余人，年人均增收1.2万元；奶业养殖320户900余人，年人均增收1.1万元。

志愿者服务站、网上招募平台和信息库已建立，完成注册600人，每年定期组织开展“爱鸟周”等志愿服务活动5次以上。

更加开放的国家公园全民共建共享格局逐渐形成。

两江峡谷早晨

破解管理碎片化难题

湖南南山国家公园体制试点区位于雪峰山脉南段，境内崇山峻岭、溪河纵横，是湘南地区一道重要的生态屏障。

以往，保护地区划重叠、行政分割、管理破碎化现象突出。区内原有4个保护地，南山国家公园管理局组建成立后，将机构职责全面整合优化，整体划入，“一个保护地一块牌子、一个管理机构”统一管理目标得以实现。

2017年，管理局会同相关单位拟订《湖南南山国家公园管理局行政权力清单》，深入研究如何落实试点方案要求、突出生态保护、保护自然资源、履行试点区内行政许可和行政执法权等。

2019年，湖南省政府印发《湖南南山国家公园管理局行政权力清单（试行）》，将发改委、自然资源等10个省直相关部门的44项行政权力，集中授予南山国家公园管理局。紧接着，邵阳市、城步县分别将16项、137项行政权力集中授权给管理局。

至此，总共授权各项行政权力197项，包括行政许可、综合执法两大类型。权力清单包括土地、采矿、建筑等项目的行政许可权，这意味着，未来的建设规划将以南山国家公园管理局为核心来开展实施。

数据显示，整合前，试点区内局部地段生态环境脆弱，残存的原生植被斑块达603块，生态资源破碎化明显。

同时，土地权属交错混杂、保护地重叠、管理破碎化现象明显。原有4个保护地均存在一定交叉重叠，实际管理中采用各自的保护标准和措施，对交叉重叠区域的管理或从严、或从轻，影响保护成效。

现在，自然资源资产实行统一管理。南山国家公园管理局依法开展自然生态空间统一确权登记，摸清了自然资源种类、数量和权属性质，划清了所有权边界，形成了自然资源现状“一张图”、登记“一个库”、管理“一张网”，实现了自然资源归属清晰、权责明确目标。

法规体系日益健全，出台了《湖南南山国家公园管理办法》。坚持“一园一规、多规合一”，出台了《南山国家公园总体规划（2018-2025年）》，同步编制出台了控制性详规和候鸟通道保护等12个专项规划。围绕试点区建、管、营等各个环节，还出台了《湖南南山国家公园建设标准体系》《建设管理办法》，从而形成了较为完整的规划规范体系。

以往“九龙治水”局面已被破除，实现了对自然资源的统一有效管护。“实行最严格的生态环境保护制度”，正从理念变为现实。

高山草甸峰丛地貌

南山牧场迎来转型发展良机

在南山风景名胜区，一望无际的草甸像一块碧绿的翡翠，嵌镶在平均海拔1700多米的山岭之间。南山现有人工草场10.8万亩、天然草场6.2万亩。

1956年，南山牧场在此正式筹建，开始种草养畜办牧场，有“中国第一牧场”之称。目前，这里共有6个牧业分场、30个主要养殖区。

据2017年统计，牧场有奶牛养殖户254户，总牲畜3787头（不含生猪），包括奶牛、肉牛、山羊。30个养殖区中仅5个未出现超载，25个超载区共超1354头。

长期过度放牧，草场出现退化。在牧草引进过程中，也出现了非牧草类外来物种入侵。草场病虫害、鼠害、有毒杂草同样不容忽视。草场环境恶化，草地植被高度降低，土壤肥力下降，雨水涵养功能减弱，降雨集中时山体滑坡现象时有发生，水土流失加剧。目前，需要修复面积约13万亩。

南山国家公园体制试点区建设为南山牧场转型发展带来良机。试点区建设坚持把生态保护放在首位，在核心保护区严格落实禁牧措施，在一般控制区严格实行以草定畜。同时，采取自然修复和人工干预相结合的方式，稳步推进南山牧场（十万古田）草畜平衡工作开展。

2020年4月14日，试点区草甸生态系统保护修复工程正式开工，保护修复区域主要包括原南山牧场所属的大丫口、建家坪、场部、高山红哨、紫阳峰、比武冲、深冲河、茅坪湖等牧区。主要工程措施有：高山草甸生态修复，道路破坏边坡生态修复，封育网围栏安装，以除杂、治虫、追肥为主的1年期强化管护，管护监控设施安装与喷灌设施建设。修复工程覆盖26%的退化或破坏草场。

截至8月上旬，在各项工程措施中，边坡喷播修复完成4.2万平方米，茅坪湖绿化完成100%，草甸修复完成85%，网围栏完成75%，除杂施肥完成90%，紫阳峰科普观赏草地已完成85%。预计8月底前工程可全面完工。

高山草场再次迎来勃勃生机。

本文首发于2020年8月14日《中国绿色时报》12版

作者 | 曹云 杨鹏

编辑 | 张萌