森林公园管理体制与组织机构探析 -凯发网站

    森林公园是具有一定规模和质量的森林风景资源和环境条件,可以开展森林旅游,并按照法定程序申报批准的森林地域。自1982年我国第一家森林公园张家界国家森林公园成立以来,我国已建立各类森林公园1658处,规划面积约19107hm2。2003年我国走进森林进行旅游的人数达到3亿多人次,约占当年全国旅游总人数的三分之一。随着城市化进程的加快,以森林游憩为主的生态旅游受到人们的普遍钟爱,发展势头强劲,潜力空间巨大。然而,在森林旅游迅速发展的同时,也出现了一些问题,例如:森林公园开发过热导致资源环境破坏,经营产品雷同形成业内恶性竞争,经营管理人员市场观念淡薄致使公园裹足不前等等。这些问题的出现由诸多因素造成,但其中一个重要原因是森林公园的管理体制和组织结构存在明显缺陷,有必要就此问题进行深入探讨。
1森林公园经营管理特点
11自然环境保护的严格性
    在我国众多林区,森林资源丰富,生物群落复杂,森林景观与林区内的高山、峡谷、丘陵、海岛、湖泊、瀑布、溶洞、冰川、沙漠、草原、火山等自然资源相互交融,形成了特色各异的自然景观。这些景观具有垄断性和稀缺性。因此,为满足旅游者的多种需求,并实现森林公园的可持续发展,在开发建设中对其景观及环境保护提出很高要求。就景观而言,各种动植物景观、水体景观、地质地貌景观以及气候气象景观既是森林公园实施差异化战略基础,也是旅游者选择森林旅游产品的根本所在。因此,在开发建设中,各种活动项目的开展、游路建设、主体建筑及小品的设计都应与景观相协调。另外,森林公园大多处于自然生态环境状况较好的地方,组成复杂且往往是多种生物的栖息地,这就决定了森林公园的开发与管理更要以维持现有自然资源和物种的自然状态为己任。
12旅游功能的社会公益性
    森林公园的建立为社会提供了广阔的观光游览、休闲度假及文化教育空间,使人们能够体验、享受到美好的自然环境,同时也使人们在回归自然的过程中,唤起和培养热爱大森林、保护大自然的美好情操,增强人们自觉保护生态环境的意识。森林公园由此成为普及科学文化知识和生态环境知识的主战场,也是进行爱国主义和革命传统教育的重要基地。因此,森林公园的服务具有社会公益性,应将这种公益性上升为一种经营管理理念,进而形成一种无形资产和竞争优势。
13游客行为的限制性
    与其它风景区相比,森林公园因其资源的特殊性而对游客行为的引导显得极为重要。一方面,森林公园范围较广,地形地势变化多样,悬崖峭壁、深潭急流都可能对旅游者的人身安全构成潜在威胁,而事故一旦发生又会给森林公园带来巨大的负面影响。因此,对游客安全的管理及控制(包括预防减少不安全事故的发生和处理突发事件的应急能力)是森林公园经营管理活动中的重要职能。另一方面,就其管理的社会公益性而言,积极引导游客行为,倡导文明旅游也是森林公园游客管理的重要方面。
14公园行为的经济性
    我国森林公园是在国有林场的基础上产生和发展起来的,实行场长负责制#的企业经营管理模式,具有企业性质。在市场经济背景下,森林公园必须考虑市场产品竞争对手三者之间的关系以及投入产出的经济运行规则,以追求经济利益为基本目的。
2森林公园管理体制和组织机构描述
    森林公园经营管理的特殊性决定了它在管理模式和组织机构设置上有别于其它企业组织,甚至必须有所创新才能突出和强调其特殊的管理职能。
21管理模式
    我国森林公园是在国家林业分类经营思想的指导下,随着林业经营方针的转变,天然林保护实施,限制或停止木材采伐,林场面临生存压力的条件下产生和发展起来的。根据森林公园管理条例%,园艺林场、园艺苗圃开办的森林公园实行∀两块牌子,一套班子#的管理体制,如陕西省共有森林公园60余处,其中有国家级森林公园15处,大部分都是由国有林场来承担经营和管理,这种管理模式下,森林公园既是国有资源的管理者又是其使用者;另外一种模式是林场将森林公园经营权转让,由具有投资和管理能力的企业在合同期内进行管理和经营,但该管理模式仍处于探索试验阶段。
22机构设置
    森林公园的管理体制决定了其组织机构,在森林公园的组织结构设置上,基本是场、园合一,行使资源保护与利用的职能。如:朱雀国家级森林公园管理处设在原崂峪林场场部,隶属朱雀林业总场。森林公园设立有森林公园管理处和3个业务职能办公室:综合办公室负责党政、资源、治保、科技、职称、财务、后勤等,由场长主管;经营办公室负责多种经营及产品销售,由一名副场长主管;营林办公室负责营林生产、森林防火及林政管理,由一名副场长主管;森林公园管理处负责森林公园的筹建、旅游开发及服务等,由一名副场长主管。除森林公园外,朱雀林业总场还设有森林旅游服务公司,下设综合管理部、旅游服务部、接待服务部以及两个负责森林公园五个景区的旅游设施的管理站。
3森林公园体制和组织机构评析
31优势分析
311解决和安置大量原林场内部职工
    林场职工收入来源一部分依靠政府性的事业拨款,另一部分来自林场砍伐木材出售的利润,但这种利润随天然林保护工程的实施及法律约束也越来越少,甚至无收入,由此给林场和职工带来相当大的经济压力,同时也使大量的劳动力闲置。在国有林场负责森林公园经营管理模式下,森林公园的固定工作人员原则上都是由林场内部调剂使用,人员编制考虑到森林公园各建设项目经营管理的需要,只补充少量高层次技术、管理人员及大专院校毕业生,缓解了原林场职工的再就业压力。
312实行场长负责制有利于提高经营决策效率
    国有林场的场长任森林公园经理,是森林公园的法人代表,全面负责公园的日常管理工作,在公园的人、财、物、产、供、销、吃、住、行、游、购、娱等方面享有高度的经营自主权和决策权。这种模式有利于森林公园的集中管理,较好地实现了决策的迅速执行,避免了由于各方权力的牵制而导致信息难以上传下达。
313有效地保护和利用森林资源,实现资源配置的合理化
    森林公园依赖于国营林场的森林资源开展旅游,这样有效地实现了森林资源的正外部效应的内部化,从而达到经济最优和生态效益的充分发挥。
32劣势分析
321经营权与所有权统一,难以实现有效监督
    森林公园既是资源的管理者同时又是经营者。作为管理者,森林公园代表国家或集体的利益,管理森林旅游资源,实现资源的保值与增值。作为经营者,森林公园无偿地占有、使用国有资源,为追求经济利益,往往忽视科学规划,存在过度开发现象,其行为缺乏有效地监督和约束。这样,森林公园利用其资源生产旅游产品的成本低于产品实际所耗费的成本,市场准入较低,导致森林旅游产品供给过度,造成恶性竞争。同时,低水平的开发建设也使国家资源遭到损失和浪费。
322机构设置重复,责、权、利不清
    国有林场经营管理模式下,机构设置不尽合理,存在重复设置、职能重叠、人员浪费的问题。例如,天台山森林公园下设五个平行科室,其中,综合办公室有自己的车队,而与旅游管理科合署办公的森林旅游服务公司同样设有车队;森林防火工作应属林业科主管,但划分给保卫科;本应由旅游管理科和森林旅游服务公司直接管理的旅游景区却划归森林公园管理处直接负责,使景区与旅游管理部门缺少横向联系。可见,其责任、权利、义务不清,这样就使企业在经营管理过程中缺乏积极性、主动性和规范性,出现问题也容易造成相互推诿的现象。
323旅游产品开发及市场营销力度不够
    这种经营管理模式存在重接待,轻开发的缺陷。例如:朱雀森林公园,其旅游服务公司设有接待站、导游站、餐饮部、客房部、旅游车队等,但却没有专门负责旅游产品开发及市场营销的部门。陕西省内除太白山、楼观台等为数不多的森林公园在全国由较大影响外,大部分森林公园市场知名度较低,经济效益不理想,其原因在于所经营的森林旅游产品大同小异,开发趋于雷同。
4构建思路及组织机构设置的基本原则
41构建思路
    森林公园作为特殊的市场主体,必须参与和融入市场竞争,在竞争中不断成长和发展。应在政府指导的前提下,以市场为主配置资源,充分发挥企业管理力量,推动公园的内部开发与外部运作,全面实现经济效益、社会效益和生态效益。国有林场代表国家对森林公园享有所有权,在国家的指导下行使监督权,对森林公园经营者的行为进行有效监督。在明晰所有权的前提下,进一步完善包括股份制、股份合作制等多种财产组织形式的管理体制,共同投资,协作开发,合作经营,共同受益。在某些服务设施和娱乐设施等小项目上,还可以实行租赁承包责任制,灵活经营,促进开发。走旅游集团化的路子,创造和保持竞争优势,实现规模经济、品牌效应。
42机构设置原则
    组织机构应适应以市场为导向,以资源保护为基础,经济效益与生态效益兼顾的基本原则,设置高效率、弹性化和责权利相结合的组织结构。高效率就是要遵循精简机构、落实责任、提高效率的原则,来完成部门的设置和职能分工,使新的管理模式能有效地实施对旅游业的管理。弹性化即对组织结构赋予一定弹性,使其对内外部环境的变化能及时做出反应,具有变革自新的机制,实现经济的可持续发展。责权利结合就是机构设置要从旅游业发展的需要出发,因事设机构,按需要配备人员,按人落实责任,根据责任要求来考核工作业绩,将责、权、利结合为一体。
5实证分析
51研究区域概况
    千家坪森林公园位于陕西省平利县巴山山脉第二主峰化龙山西坡的中上部,总面积2184hm2,占国有千家坪林场总面积的7.2%。该公园前身为千家坪林场,成立于1974年,1992年跨入全国国营林场五百强之列,1997年收入达450万元,利润突破100万元。千家坪林场充分利用林场范围内的旅游资源,发展森林旅游。1998年4月经省林业厅批准设立省级森林公园,并于2000年10月编制完成了陕西省千家坪森林公园总体规划设计。同时,林场对原场部进行了改造,补充完善了其他的基础服务设施,修建了公园大门,并建设了一些景点,初步具备接待能力。
52公园管理模式及机构设置框架
    为适应激烈的市场竞争,促进公园全面发展,2001年8月由安康市林业局和旅游局牵头,千家坪林场在探索森林公园经营管理模式方面做了初步尝试。安康市长兴房屋建设有限公司作为投资主体组建千家坪森林公园组织机构了陕西安康市长兴千家坪旅游开发有限公司,对森林公园进行租赁经营,租赁期50年。公司成立后,实行纵向与横向相结合的管理模式,即:部门管理和区域管理的结合运作。公园的开发建设、大政方针、发展策略等重大事项由公司决策,公园日常经营管理实行经理负责制。公园经理负责计划、组织、指挥、协调和控制工作。公园主要由三大块(经营管理、综合管理和发展管理)构成,下设有市场营销、公共关系等11个职能部门。由于面积较大,各景区相对分散,为保证运作的及时性和有效性,公园在七大景区分设管理处,实施标准化管理及服务,而总部设在中心景区。
53管理模式的优势
    该管理模式在机构设置上坚持了高效、精干的原则,符合现代企业的管理要求。其优势体现在:
531纵向管理与横向管理的统一
    组织结构形式涉及管理的幅度与层次、管理权限与责任的分配等问题。它是一个企业正常运转的基础框架,也是企业运作效率和创新能力集中体现。该模式突破传统的金字塔式管理结构,较好地实现了部门管理与景区管理,经营管理、综合管理与发展管理的有效沟通和相互协调,进一步明确了各自的权限和责任,有利于推动森林公园的整体发展。
532突显森林公园资源保护的重要性
    森林公园的资源具有脆弱性,为使公园能够长期发展,环境治理和资源保护是基础。独立出的森林管护部和环境管理部与开发建设部共同组成发展部门,与其他两部门并列,体现出森林公园具有可持续发展的管理理念,有利于森林资源的永续利用。
533提高森林公园的竞争力
    该管理模式明确了公园的企业性质,体现了公园作为市场竞争主体的意识在增强。在职能设置中,设立了产品设计、市场营销以及人力资源部这三个在现代企业经营中至关重要的部门,将产品的研发创新、市场的整合营销以及人力资源的管理培训提升到构筑企业核心竞争力的高度来加以重视。这三大部门的设计与独立无疑进一步增强了公园的竞争力。